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Por: Rodrigo H. Acosta B.
Un concepto que pone en jaque la autonomía de las Juntas Administradoras Locales
En medio de los esfuerzos por fortalecer la participación ciudadana, un reciente concepto (20252000000751 [1], en contra emitido por Eduardo Andrés Garzón Torres desde la Secretaría de Gobierno ha encendido las alarmas. Su postura, que objeta una decisión de la Junta Administradora Local (JAL) de Engativá, en la creación de un espacio de participación, es considerada por expertos y líderes locales como una interpretación errónea del marco normativo que limita indebidamente la autonomía local y el derecho a la participación, con las consecuencias en todas y cada una de las localidades de Bogotá y con afectación a la ciudadanía.
El concepto en forma errónea indica: “… considerando que el objeto del proyecto está encaminado a la creación de una instancia de participación ciudadana, se considera que la iniciativa podría resultar en una extralimitación de funciones, dado que actualmente existen reglamentos normativos en el orden distrital que regulan esta materia, y en las facultades de la JAL no se evidencian este tipo de potestades” para ello se justifica indicando que: “Es importante indicar que por medio del Decreto 428 de 2023 se adopta la Política Pública Distrital de Comunicación Comunitaria y Alternativa 2023 – 2034, en el cual se plantea su organización, así mismo el acuerdo distrital 927 de 2024, planteo en su artículo 117 la creación de redes locales de comunicación y cultura…” así también argumenta en forma por cierto tropical que “ .. el articulo 236 ( ibidem) sustenta la creación de instancias de participación como el Modelo de fortalecimiento para la participación ciudadana”, mal interpretando la creación de espacios de participación que es una facultad de las JAL incluso del Concejo de Bogotá a nivel Distrital, con un simple modelo de fortalecimiento que se trata de acciones administrativas por ejemplo de apoyo tecnológico a través del Fondo Chikana y otras acciones propias a cargo del Idpac que en nada tienen que ver con la creación de instancias de participación.
Un concepto sin fuerza vinculante, pero con graves implicaciones
El documento en cuestión parte de la base de que el pronunciamiento no tiene carácter obligatorio ni vinculante, como lo indica expresamente su texto. Sin embargo, en la práctica, estos conceptos suelen ser acatados por las autoridades, generando un efecto negativo sobre el ejercicio de la participación ciudadana y el papel de las JAL en las localidades.
La Constitución y la ley respaldan la participación local
La Constitución de 1991 establece un modelo de Estado participativo y descentralizado. El artículo 1 consagra la participación como pilar fundamental, mientras que el artículo 40 garantiza el derecho de los ciudadanos a intervenir en la conformación del poder político. Además, el artículo 322 otorga autonomía a Bogotá y sus localidades para organizar su gobierno y administración.
Por su parte, el Decreto Ley 1421 de 1993, que regula la administración de Bogotá, le otorga a los alcaldes locales y a las JAL funciones clave en la promoción de la participación. El artículo 86 establece que los alcaldes deben coordinar estos procesos en sus localidades, lo que contradice la tesis del concepto impugnado de que la JAL estaría extralimitando sus funciones.
Decreto 606 de 2023: ¿restricción o garantía de la participación?
El concepto sostiene que la creación de una nueva instancia de participación debe cumplir con requisitos como viabilidad técnica, jurídica y financiera, según el artículo 45 del Decreto 606 de 2023. No obstante, esta disposición no impide que las JAL promuevan la participación y el fortalecimiento de medios comunitarios dentro del marco normativo vigente. Más bien, el mismo decreto reconoce al Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC) y a la Secretaría de Gobierno como entidades que deben garantizar y no restringir estos espacios.
Incorrecta Interpretación del marco normativo
Fundamento Constitucional de la Participación Ciudadana
Artículo 1 de la Constitución Política de Colombia: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”
Análisis: Este principio rector establece que la descentralización y la autonomía territorial deben garantizar la participación democrática. Negar la viabilidad de la decisión de la JAL desconoce este fundamento al restringir la posibilidad de fortalecer la participación local.
Artículo 40: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.”
Análisis: La JAL, en ejercicio de sus competencias, busca garantizar el derecho de los ciudadanos a participar en el ejercicio del poder político mediante medios comunitarios y espacios de comunicación. Restringir su actuación vulnera este derecho fundamental.
Artículo 103: “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común, sin detrimento de su autonomía, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las distintas instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.”
Análisis: La JAL tiene la facultad de promover espacios de participación en su territorio. El concepto impugnado impone un obstáculo injustificado a esta labor.
Artículo 322: “Bogotá, Capital de la República, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.”
Análisis: La autonomía de Bogotá implica que sus localidades pueden implementar mecanismos para fortalecer la participación dentro de su competencia territorial.
Sobre el Decreto Ley 1421 de 1993
Artículo 38: “Corresponde al Alcalde Mayor:
4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.”
Análisis: No significa que las JAL no puedan desarrollar iniciativas de participación dentro del marco normativo vigente.
Artículo 86: “Son atribuciones de los alcaldes locales:
4. Reglamentar los respectivos acuerdos locales.
13. Coordinar la participación ciudadana en la localidad y la articulación entre los procesos de participación ciudadana y la toma de decisiones del gobierno distrital.”
Análisis: Esta disposición confirma que la JAL y los alcaldes locales tienen competencia para coordinar la participación. El concepto impugnado desconoce esta atribución.
Sobre el Decreto 606 de 2023 y la Facultad del IDPAC y la Secretaría de Gobierno
Artículo 45: “Para la creación de una nueva instancia Local y Distrital de participación deberá contar al menos con unos requisitos básicos, los cuales, entre otros, están la viabilidad técnica, jurídica y financiera.”
Análisis: Esto no impide que la JAL formule propuestas de fortalecimiento de participación y medios comunitarios dentro de su competencia.
Artículo 4: “El Sistema Distrital de Participación Ciudadana estará conformado por:
La Alcaldía Mayor de Bogotá en cabeza del Alcalde o Alcaldesa Mayor o su delegado(a).
La Secretaría Distrital de Gobierno en cabeza del Secretario(a) Distrital de Gobierno o su delegado(a).
El Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC) en cabeza del Director(a) del Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal o su delegado(a).”
Análisis: El IDPAC y la Secretaría de Gobierno tienen funciones de coordinación y apoyo, pero no tienen el monopolio exclusivo sobre la creación de mecanismos de participación en las localidades.
Inexistencia De Extralimitación De Funciones
Facultades de la JAL conforme al Decreto Ley 1421 de 1993
Artículo 86: “Son atribuciones de los alcaldes locales:4. Reglamentar los respectivos acuerdos locales.
13. Coordinar la participación ciudadana en la localidad y la articulación entre los procesos de participación ciudadana y la toma de decisiones del gobierno distrital.”
Análisis: La JAL no está creando una instancia nueva sin sustento legal, sino promoviendo la participación en medios comunitarios, algo totalmente alineado con sus competencias.
No hay usurpación de funciones del nivel distrital
Si bien el concepto menciona que la Alcaldía Mayor, la Secretaría de Gobierno y el IDPAC son las entidades encargadas de la participación ciudadana, esto no implica que las localidades no puedan complementar este trabajo con iniciativas propias.
Sentencia C-150 de 2015, Corte Constitucional: “Los entes territoriales tienen un margen de autonomía para reglamentar y aplicar medidas que favorezcan la participación ciudadana en el marco de sus competencias.”
Análisis: El concepto que pretendemos impugnar desconoce el margen de autonomía que tienen las localidades para promover espacios de participación dentro del marco legal.
Acciones jurídicas aplicables para impugnar el concepto
Acción de Nulidad Simple: Procede ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Se basa en la violación de normas superiores y en el desconocimiento de la autonomía de las JAL establecida en el Decreto Ley 1421 de 1993.
Acción de Tutela: Conforme al artículo 86 de la Constitución, si se demuestra que el concepto vulnera el derecho fundamental a la participación ciudadana y desconoce principios constitucionales de descentralización y autonomía territorial.
Derecho de Petición: En virtud del artículo 23 de la Constitución, para solicitar aclaración o rectificación del concepto ante la Secretaría de Gobierno o el IDPAC.
Queja ante la Personería Distrital: Con fundamento en el artículo 277 de la Constitución y la Ley 1437 de 2011, se puede solicitar que esta entidad revise la legalidad y los efectos del concepto.
Incidente de Impacto de Normas: Conforme al artículo 8 del CPACA, se puede solicitar ante el Concejo de Bogotá una evaluación del impacto de la decisión en la descentralización y autonomía local.
Estrategias para no dar aplicación al concepto
Aunque el concepto carece de fuerza vinculante, en la práctica puede influir en la actuación de las entidades distritales. Para contrarrestar su impacto, se pueden tomar las siguientes acciones:
Petición de revocatoria directa del concepto a quien lo emitió.
Ratificación de la autonomía de la JAL Se sugiere a los ediles realizar un pronunciamiento unificado e incluso desde cada JAL mediante un acto propio de sus facultades reafirmar sus competencias en la promoción de la participación, desde los mismos reglamentos de funcionamiento.
Revisión por parte del Concejo de Bogotá, para salvaguardar la autonomía de las localidades.
Solicitud de pronunciamiento al IDPAC, que puede interpretar el alcance del Decreto 606 de 2023 en favor de la participación ciudadana.
Acción de Tutela, demostrando que el concepto impide el ejercicio efectivo del derecho a la participación.
Control social y divulgación pública, todas las instancias de participación iniciando por el Consejo Territorial de Planeación Distrital CTPD, los Cpls, los Concejos y Mesas locales de Comunicación Comunitaria y otros para generar presión política y social en defensa de la autonomía de las JAL y evitar en la p
Consulta con la Personería Distrital, para garantizar que las decisiones de la JAL no sean indebidamente restringidas.
El concepto emitido por Eduardo Garzón Torres, Subsecretario de Gestión Local, de la Secretaría de Gobierno, representa un obstáculo para la descentralización y la participación ciudadana en Bogotá. Su aplicación no solo vulnera principios constitucionales y normas vigentes, sino que también limita el ejercicio de las Juntas Administradoras Locales, que por cierto ya han sido recortadas en cada una de las administraciones distritales y afecta la participación y la creación de instancias para el ejercicio del derecho.
La ciudadanía y los actores locales tienen en sus manos herramientas legales y estrategias políticas para garantizar que la participación siga siendo el eje fundamental del gobierno local en Bogotá.
[1] Respuesta al Radicado SDG 20244213803442/ SOLICITUD DE CONCEPTO PROYECTO DE ACUERDO 03 DE 2024 – Referenciado: 1-2024-47458.)
